La negligencia en el desempeño de las funciones es la vía que el legislador previó para sancionar la culpa —el descuido—, no el dolo. Sin embargo, en la práctica institucional las entidades confunden ambas categorías y exponen el procedimiento a una nulidad de raíz. Este análisis sistematiza la jurisprudencia del Tribunal del Servicio Civil entre 2019 y 2026 y propone criterios operativos para una imputación correcta.
Resumen
El presente artículo analiza la configuración del tipo disciplinario de negligencia en el desempeño de las funciones, previsto en el literal d) del artículo 85 de la Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil, a partir de la casuística del Tribunal del Servicio Civil (TSC) peruano, con especial énfasis en las decisiones de las Salas Primera y Segunda emitidas entre 2019 y 2026. Se examinan las definiciones de negligencia desde las perspectivas legal, jurisprudencial, doctrinal y lexicográfica; se desarrolla la distinción entre culpa y dolo; y se analiza la casuística del TSC para identificar los criterios que permiten diferenciar una conducta negligente (culposa) de una conducta intencional (dolosa).
Se concluye que la negligencia es, por definición, culpa, y que su imputación exige que la entidad identifique con precisión la función incumplida, la norma que la contiene y el descuido en su ejecución. Se advierte sobre el riesgo de imputar negligencia cuando los hechos describen una conducta planificada y voluntaria (dolo), y se propone que, en tales casos, la entidad opte por la vía ética (literal q, concordado con el Código de Ética) u otro literal que castigue la intencionalidad, evitando así la contradicción que anula el procedimiento. Se analizan ocho casos concretos: cinco donde se confirmó la negligencia y tres donde se declaró la nulidad por imputación defectuosa.
Palabras clave: negligencia, culpa, dolo, tipicidad, culpabilidad, procedimiento administrativo disciplinario, Ley N.° 30057, Tribunal del Servicio Civil, casuística.
I. Introducción
En el marco del régimen disciplinario del Servicio Civil peruano, la falta de negligencia en el desempeño de las funciones, prevista en el literal d) del artículo 85 de la Ley N.° 30057, constituye, con probabilidad, el tipo disciplinario más invocado por las entidades públicas y, simultáneamente, el menos comprendido en su verdadera dimensión jurídica. Su aparente sencillez —asociable intuitivamente a la idea de "hacer mal el trabajo por descuido"— oculta una complejidad normativa que ha generado, en la práctica, innumerables nulidades, sanciones arbitrarias y absoluciones mal sustentadas.
El núcleo del problema reside en la confusión sistemática entre la negligencia (culpa) y el dolo (intención). El Tribunal del Servicio Civil (TSC) ha señalado de manera reiterada que la responsabilidad disciplinaria es esencialmente subjetiva: no basta con acreditar la producción de un resultado lesivo; es indispensable demostrar que el servidor público actuó con dolo o, en su defecto, con culpa. No obstante, en la práctica institucional, las entidades suelen imputar negligencia a conductas que, por su propia descripción fáctica, revelan una intención deliberada y planificada. Esta contradicción entre la calificación jurídica y la narrativa de los hechos vulnera el principio de tipicidad y el derecho de defensa, exponiendo el procedimiento a una nulidad de raíz.
El presente estudio tiene como propósito ofrecer una guía clara y operativa para identificar cuándo una conducta constituye negligencia (culpa) y cuándo, por el contrario, debe ser calificada como dolo. Para ello, se examinan las definiciones de negligencia desde diversas fuentes normativas y doctrinarias, se desarrolla la distinción entre culpa y dolo, se sistematiza la casuística reciente del TSC y se proponen criterios prácticos orientados a evitar imputaciones defectuosas.
La relevancia de analizar la jurisprudencia del TSC radica en que este órgano constituye la última instancia administrativa en materia disciplinaria, y sus resoluciones generan precedentes de observancia obligatoria que orientan la actuación de todas las entidades públicas sometidas al régimen.
II. Marco normativo y conceptual
2.1. La Ley N.° 30057 y el régimen disciplinario
La Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013, estableció un nuevo régimen disciplinario aplicable a todos los servidores públicos, incluidos aquellos sujetos a los regímenes de los Decretos Legislativos N.° 276, 728 y 1057. El artículo 85 de dicha ley tipifica las faltas de carácter disciplinario, las cuales, "según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo". Entre ellas, el literal d) establece, de manera aparentemente simple: "La negligencia en el desempeño de las funciones".
Esta falta constituye la materialización positiva del deber de diligencia que todo servidor público debe observar en el marco de su relación funcional. Como ha señalado el TSC en la Resolución N.° 001815-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 21), no se sanciona el resultado negativo en sí mismo, sino la conducta negligente —el descuido o la culpa— en la ejecución de las tareas encomendadas.
2.2. El principio de tipicidad y la "norma en blanco"
El principio de tipicidad, consagrado en el numeral 4 del artículo 248 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, exige que las conductas sancionables estén previstas expresamente en normas con rango de ley, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la ley puede contener un grado razonable de indeterminación, siempre que permita al ciudadano comprender qué comportamientos están prohibidos y cuáles permitidos.
El literal d) del artículo 85 es, en palabras del TSC, una "norma en blanco" o "cláusula de remisión": no describe una conducta específica, sino que exige ser complementada con las funciones concretas del cargo, descritas en los instrumentos de gestión (Manual de Organización de Funciones, Reglamento de Organización y Funciones, contrato de trabajo) o en normas de aplicación general.
"[La entidad debe] especificar con claridad y precisión las normas complementarias a las que se remiten, cuidando que se contemplen las funciones que las normas de organización interna de la entidad ha establecido para sus servidores y funcionarios."
— Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC, fundamento 31
Posteriormente, el Precedente de 2023 (Resolución de Sala Plena N.° 001-2023-SERVIR/TSC) amplió este criterio, señalando que la negligencia no solo se configura por el incumplimiento de funciones propias del cargo, sino también por el incumplimiento de funciones adicionales, roles u otros asignados por la entidad o que se deriven de alguna norma de aplicación general:
"[…] la mencionada falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones no se configura exclusivamente por el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones vinculadas al cargo, sino también por el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros que hayan sido asignados por la Entidad o que se deriven de alguna norma de aplicación general; lo cual debe obedecer a un descuido o culpa."
— Resolución de Sala Plena N.° 001-2023-SERVIR/TSC, fundamento 18
2.3. El principio de culpabilidad
El principio de culpabilidad, recogido en el artículo 248 del TUO de la Ley N.° 27444 y desarrollado por el Tribunal Constitucional (Expedientes N.° 2868-2004-AA/TC y N.° 01873-2009-PA/TC), exige que toda sanción administrativa se sustente en la comprobación de la responsabilidad subjetiva del agente infractor. Esto significa que no es admisible sancionar a un servidor por el mero resultado de sus actos, sin demostrar que su accionar estuvo revestido de dolo o culpa.
El dolo implica conocimiento y voluntad. El dolo directo se configura cuando el agente quiere el resultado; el dolo eventual, cuando no quiere directamente el resultado pero lo asume como probable y actúa igualmente. La culpa, en cambio, implica un actuar sin la diligencia debida. Puede ser consciente (el agente prevé el resultado como posible pero confía en que no se producirá) o inconsciente (el agente no prevé el resultado pero debió y pudo preverlo). En ambos supuestos no existe intención de causar el daño.
La distinción no es meramente teórica: si media dolo, la conducta no puede subsumirse en el literal d) (negligencia), sino que debe encuadrarse en otros literales más graves del artículo 85 (como los literales h, i o q). Si media culpa, la conducta se subsume correctamente en el literal d).
2.4. El principio de causalidad
El principio de causalidad, también recogido en el artículo 248 del TUO de la Ley N.° 27444, exige que la responsabilidad recaiga en quien realizó la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. En materia disciplinaria, ello supone acreditar que la acción u omisión del servidor fue condición jurídicamente relevante para la producción del resultado imputado.
En la Resolución N.° 002452-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafos 89-97), el TSC precisó que no basta con constatar que el expediente estuvo bajo la responsabilidad del servidor durante parte del período prescriptorio; era necesario determinar si la conducta omisiva atribuida fue la causa jurídicamente relevante de la prescripción. La entidad no explicó si la entrega de cargo fue revisada, si contenía la información alegada, si el expediente fue advertido como pendiente, ni si la nueva Secretaría Técnica contó con un margen razonable para actuar.
III. Definiciones de negligencia según el TSC
3.1. Definición legal
El literal d) del artículo 85 de la Ley N.° 30057 establece, en términos escuetos: "La negligencia en el desempeño de las funciones". La norma no define expresamente qué se entiende por negligencia, circunstancia que ha generado la necesidad de acudir a otras fuentes para precisar su significado jurídico.
3.2. Definición lexicográfica
El TSC ha acudido al Diccionario de la Real Academia Española para definir la negligencia. En la Resolución N.° 001815-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 27) se cita la definición de la RAE: "descuido, falta de cuidado". Esta definición resulta determinante porque descarta toda connotación de intencionalidad: la negligencia es, por esencia, un no querer causar el daño, pero causarlo por falta de cuidado.
3.3. Definición jurisprudencial
El TSC ha desarrollado una definición más elaborada en la Resolución N.° 001815-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 28):
"Cuando se hace referencia a la negligencia en el desempeño de las funciones, la norma se refiere a la manera descuidada, inoportuna, defectuosa, insuficiente, sin dedicación, sin interés, con ausencia de esmero y dedicación, en que un servidor público realiza las funciones que le corresponden realizar en el marco de las normas internas de la Entidad en la prestación de servicios; los cuales tienen como fin último colaborar con el logro de los objetivos de la institución."
— Resolución N.° 001815-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala, párrafo 28
Esta definición enumera las características de la conducta negligente: descuidada, inoportuna, defectuosa, insuficiente, sin dedicación, sin interés, sin esmero. Todas ellas aluden a una conducta culposa, no dolosa. La misma definición se reitera en las Resoluciones N.° 001698-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 33) y N.° 001696-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 57).
3.4. Definición doctrinal
Morón Urbina, citado en la Resolución N.° 001-2019-SERVIR/TSC, señala que la negligencia es "descuido, falta de cuidado". Por su parte, el profesor chileno Emilio Morgado Valenzuela, citado en la Resolución N.° 001696-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 24), manifiesta:
"El deber de diligencia comprende el cuidado y actividad en ejecutar el trabajo en la oportunidad, calidad y cantidad convenidas. […] El incumplimiento se manifiesta, por ejemplo, en el desinterés y descuido en el cumplimiento de las obligaciones; en la desidia, pereza, falta de exactitud e indolencia en la ejecución de las tareas y en el mal desempeño voluntario de las funciones; en el trabajo tardío, defectuoso o insuficiente; en la ausencia reiterada o en la insuficiente dedicación del aprendiz a las prácticas de aprendizaje."
— Morgado Valenzuela, E., citado en Resolución N.° 001696-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala, párrafo 24
Nuevamente, las palabras clave son "descuido", "desidia", "pereza", "falta de exactitud", "indolencia". Todas ellas remiten a una conducta culposa, no intencional.
3.5. La negligencia como "culpa"
De las definiciones anteriores se desprende con claridad que la negligencia es una forma de culpa. No es dolo. El servidor negligente no quiere causar el daño; simplemente no pone el cuidado debido. Esta conclusión es confirmada por el propio TSC cuando, en el Precedente de 2023, señala que la negligencia "debe obedecer a un descuido o culpa" (fundamento 18).
3.6. La distinción entre funciones y deberes
El TSC ha precisado que la negligencia solo puede predicarse respecto de funciones (tareas, actividades o labores vinculadas al cargo), no de deberes u obligaciones genéricas (como actuar con respeto, honestidad o probidad). En la Resolución N.° 001669-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 28), se señala:
"Se debe distinguir las funciones de los deberes u obligaciones que impone de manera general el servicio público, como son, por ejemplo, actuar con respeto, desempeñarse con honestidad y probidad, salvaguardar los intereses del Estado o privilegiar los intereses del Estado sobre los intereses particulares; los cuales no están vinculados a funciones propias de un cargo. También se excluye de este concepto aquellas prohibiciones que tengan por objeto mantener el orden al interior de las instituciones públicas…"
— Resolución N.° 001669-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala, párrafo 28
Esta distinción es crucial porque evita que se impute negligencia por la vulneración de deberes genéricos que, en todo caso, podrían ser materia de una falta ética (literal q), pero no de una negligencia funcional.
IV. La frontera entre la negligencia y el dolo
4.1. El dolo en el derecho disciplinario
El dolo implica que el servidor actuó con conocimiento y voluntad. El dolo directo se configura cuando el servidor quiere el resultado (por ejemplo, simular una atención médica para cobrar sin trabajar). El dolo eventual se configura cuando el servidor no quiere directamente el resultado pero lo asume como probable y actúa igual (por ejemplo, disparar un arma en un forcejeo sin importarle si causa la muerte).
Si media dolo, el literal d) no es la vía correcta. El TSC ha señalado que la negligencia "debe obedecer a un descuido o culpa", y que si la conducta es intencional, debe buscarse otro tipo disciplinario más grave.
4.2. ¿Por qué el TSC menciona el dolo si la negligencia ya es culpa?
La respuesta es que el TSC menciona el dolo para descartarlo, no para configurar la negligencia. En la Resolución N.° 001698-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 46), el TSC señala:
"No obstante, también se advierte que la conducta imputada no generó un daño patrimonial significativo a la entidad ni evidencia la existencia de una conducta dolosa, sino que se vincula con una actuación negligente en el ejercicio de las funciones."
— Resolución N.° 001698-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala, párrafo 46
El TSC está diciendo: "como no hay dolo, sino solo culpa (negligencia), la sanción es la mínima". Está descartando el dolo para confirmar que la conducta es culposa y para graduar la sanción. En la Resolución N.° 001669-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafo 74) es aún más explícito:
"De este modo, la Entidad debe determinar si la conducta que se atribuye a la impugnante es a título de dolo o culpa, pues en este último caso, el tipo infractor específico es el previsto en el literal d) del artículo 85° de la Ley N.° 30057: la negligencia en el desempeño de las funciones."
— Resolución N.° 001669-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala, párrafo 74
4.3. La prohibición de mezclar dolo y culpa en una misma imputación
La entidad no puede imputar negligencia (culpa) y, al mismo tiempo, argumentar que el servidor actuó con dolo. Esta contradicción es insalvable y vulnera el principio de tipicidad y el derecho de defensa.
En la práctica se presentan casos en los que la carta de inicio describe una conducta que, por su propia narrativa, revela dolo (el servidor "decidió voluntariamente" no asistir, "ejecutó actos premeditados para encubrir su falta", "eligió deliberadamente priorizar su labor en otra entidad"), pero la entidad imputa negligencia (literal d). Esta contradicción es insalvable: si hay dolo, el literal d) no es la vía correcta. La entidad debió optar por otro literal o por la vía ética. Al no hacerlo, la carta de inicio resulta jurídicamente defectuosa y, con alta probabilidad, será anulada por el TSC.
4.4. La exigencia del TSC de determinar el elemento subjetivo
El TSC ha sido enfático en que la entidad debe determinar, al momento de la imputación, si la conducta es dolosa o culposa. En la Resolución N.° 002153-2019-SERVIR/TSC, la Primera Sala declaró la nulidad de una carta de inicio y de la resolución de sanción porque la entidad no acreditó el elemento subjetivo, señalando que "no será suficiente acreditar que el sujeto… ha ejecutado una acción tipificada como falta para que se determine su responsabilidad disciplinaria, sino que también se tendrá que comprobar la presencia del elemento subjetivo".
4.5. La prohibición de la responsabilidad objetiva
El artículo 248 del TUO de la Ley N.° 27444 consagra el principio de culpabilidad, que prohíbe la responsabilidad objetiva. No se puede sancionar a un servidor por el solo resultado de sus actos, sin demostrar que actuó con dolo o culpa. El Tribunal Constitucional ha reafirmado este principio en las sentencias recaídas en los Expedientes N.° 2868-2004-AA/TC y N.° 01873-2009-PA/TC, señalando que "la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico".
En la Resolución N.° 002452-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala (párrafos 78-84), el TSC anuló una sanción porque la entidad no analizó si el impugnante tenía condiciones reales para evitar el resultado. La entidad se limitó a afirmar que el expediente prescribió o que no se emitió el informe correspondiente, sin analizar el plazo con el que contaba efectivamente el impugnante, la fecha real en que tuvo conocimiento del expediente, la complejidad de los hechos, la documentación pendiente de acopio, la carga de expedientes concurrentes, los recursos humanos asignados, las otras funciones desempeñadas y la existencia de períodos en los que el impugnante no ejerció el cargo.
V. Casuística: decisiones de las Salas Primera y Segunda
5.1. Casos de negligencia (culpa) confirmados por el TSC
Hechos
La señora M.V.G., en su condición de Ejecutora Coactiva de la Municipalidad Provincial de Satipo, emitió el Oficio N.° 081-2023-SGEC/MPS al Banco de Crédito del Perú, ordenando el levantamiento de un embargo en forma de retención. Sin embargo, el cuerpo del oficio ordenaba trabar embargo, contradiciendo el asunto del documento. Como consecuencia, el BCP ejecutó el embargo y cobró una comisión de S/ 225.00 al obligado, generándole un perjuicio económico.
Sanción
Suspensión de un (1) día sin goce de remuneraciones.
Análisis del TSC
El TSC confirmó la sanción. Señaló que la negligencia se acreditó al constatarse que la impugnante no desplegó la diligencia mínima necesaria para contrastar la información del expediente con el sistema de pagos de la Entidad antes de firmar el oficio. El hecho de que el "asunto" indicara "levantamiento" mientras que el cuerpo del documento ordenara un "embargo" debió alertar a la impugnante en un examen elemental del documento (párrafo 42). El Ejecutor Coactivo ostenta la conducción del procedimiento de ejecución coactiva y la responsabilidad funcional respecto de las actuaciones que se desarrollen en dicho procedimiento, aun cuando cuente con el apoyo operativo del auxiliar coactivo. Se encuentra en una posición de garante funcional respecto de la legalidad y corrección de las actuaciones (párrafo 41).
¿Por qué fue negligencia y no dolo?
Porque la impugnante no quiso causar el perjuicio al administrado. Simplemente no revisó el documento con el cuidado debido. Su conducta fue descuidada, no intencional. El TSC señaló expresamente que "no evidencia la existencia de una conducta dolosa, sino que se vincula con una actuación negligente en el ejercicio de las funciones" (párrafo 46).
Hechos
La señora N.E.V.L., Asistente Administrativa de la Cuarta Fiscalía Provincial Penal Corporativa de Huamanga, no registró en el Sistema de Gestión Fiscal ni entregó físicamente, el mismo día, la Carpeta Fiscal N.° 1021-2022 a la Fiscal Adjunta correspondiente. La carpeta contenía un Informe Policial y un sobre con S/ 17,400. Debido a este descuido, el dinero y el Informe Policial desaparecieron.
Sanción
Suspensión de treinta (30) días sin goce de remuneraciones.
Análisis del TSC
El TSC confirmó la sanción. La impugnante tenía conocimiento de la existencia de un archivador pendiente de atención y, aun cuando sostuvo que no recibió una entrega formal ni firmó cadena de custodia, tuvo conocimiento en dicho día que el referido archivador era en realidad una carpeta fiscal. De acuerdo a sus funciones, tenía la obligación de recibir, clasificar, registrar y distribuir en el día las carpetas fiscales, así como mantener un control estricto de ingreso y salida de la documentación del despacho fiscal (párrafo 35). Su omisión en registrar, en el mismo día, la asignación de la Carpeta Fiscal N.° 1021-2022 a la Fiscal correspondiente, así como la omisión de la entrega física de los actuados, evidenció un incumplimiento de sus funciones, configurándose una conducta negligente al no actuar con la diligencia exigible (párrafo 38).
¿Por qué fue negligencia y no dolo?
Porque la impugnante no quiso que se perdiera el dinero. Simplemente no hizo su trabajo con el cuidado debido. Su conducta fue descuidada, no intencional. El TSC señaló que "el argumento esbozado por la impugnante no la exime de la acreditación de su responsabilidad administrativa disciplinaria" (párrafo 41), refiriéndose a que, aunque ella no se llevó el dinero, su negligencia quedó acreditada.
Hechos
El señor A.E.B.P., Inspector de Obra de la Municipalidad Distrital de Ite, emitió el Certificado de Conformidad Técnica de fecha 28 de diciembre de 2022, declarando que la obra "Mejoramiento de Servicios de Espacios Públicos Urbanos en la plaza principal Pampa Alta" se encontraba concluida al 100%, pese a que la obra aún presentaba partidas no ejecutadas y diversas observaciones técnicas incompatibles con una conformidad válida.
Sanción
Suspensión de sesenta (60) días sin goce de remuneraciones.
Análisis del TSC
El TSC confirmó la sanción. El impugnante, en su condición de Inspector de Obra, tenía el deber funcional específico y verificable de no emitir conformidad técnica mientras la obra no se encontrara concluida y mientras no se haya corroborado el cumplimiento de las especificaciones técnicas y de las modificaciones aprobadas por la Entidad (párrafo 65). La emisión del Certificado de Conformidad Técnica no podía ser tratada como un error inocuo o una mera irregularidad documental, sino como una actuación funcional que exterioriza una omisión de cuidado objetivamente relevante (párrafo 75). El reproche disciplinario no derivó de la sola existencia de defectos en la obra, sino del hecho de que, pese a esos defectos y pese al deber funcional de verificarlos, el impugnante igualmente emitió la conformidad (párrafo 76).
¿Por qué fue negligencia y no dolo?
Porque el impugnante no quiso causar un daño a la Entidad. Simplemente no verificó adecuadamente el cumplimiento de las especificaciones técnicas ni la culminación efectiva de la obra. Su conducta fue descuidada, no intencional. El TSC señaló que "no observó el estándar de diligencia exigible a su cargo, conducta que configura negligencia en el desempeño de las funciones" (párrafo 77).
Hechos
La señora S.B.C.V., Jefa de la Unidad de Recursos Humanos de la Municipalidad Distrital de Cayma, dio conformidad mediante el Informe N.° 1206-2023-MDC/O.ADMON/RRHH del 28 de noviembre de 2023 a la Orden de Compra por la suma de S/ 479,357.00 a favor del contratista Arte & Textil Sociedad Anónima Cerrada, pese a que tenía conocimiento del Informe N.° 109-2023-MDC-O.ADMON-RRHH-AHS de la Asistencia Social, que informó de los 100 ternos excedentes para damas.
Sanción
Suspensión de tres (3) días sin goce de remuneraciones.
Análisis del TSC
El TSC confirmó la sanción. Correspondía a la impugnante, en su condición de Jefa de la Unidad de Recursos Humanos y funcionaria responsable del área usuaria, la obligación de verificar la cantidad de uniformes que la entidad requería y, en función a ello, otorgar la conformidad a la respectiva orden de compra. Habiendo tomado conocimiento del error en cuanto a la cantidad de unidades (saco y pantalón dama) de uniforme, correspondía a una actuación diligente, no solo efectuar las gestiones necesarias para la rectificación de las cantidades solicitadas, sino también, conforme al artículo 168° del Reglamento de la Ley de Contrataciones con el Estado, observar la conformidad de entrega (párrafo 32). La impugnante había incurrido en negligencia en el desempeño de sus funciones al inobservar lo dispuesto en los numerales 168.1 y 168.2 del artículo 168° del Reglamento (párrafo 33).
¿Por qué fue negligencia y no dolo?
Porque la impugnante no quiso causar un perjuicio a la Entidad. Simplemente no verificó adecuadamente la cantidad de uniformes antes de dar la conformidad. Su conducta fue descuidada, no intencional.
Hechos
El señor M.A.S.A., Jefe de la Unidad de Tesorería de la Municipalidad Distrital de Majes, devolvió 56 Cartas Fianza de Fiel Cumplimiento al Consorcio Diamante mediante Cargo N.° 007-2023/UTES/SGAYF/MDM, de fecha 7 de agosto de 2023, transgrediendo el procedimiento establecido para su devolución y sin considerar que la liquidación se encontraba en trámite y no había sido declarada consentida mediante acto resolutivo.
Sanción
Suspensión de treinta (30) días sin goce de remuneraciones.
Análisis del TSC
El TSC confirmó la sanción. El impugnante, en su condición de Jefe de la Unidad de Tesorería, tenía el deber constitucional y funcional de cautelar los intereses patrimoniales de la Entidad. La normativa interna (Directiva N.° 002-2019-GM-MDM) y el artículo 209.4 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establecen que las cartas fianza de fiel cumplimiento solo pueden devolverse una vez consentida la liquidación de obra. Si bien existió un informe favorable previo, la emisión al día siguiente de un proveído que dejaba sin efecto la devolución por falta de consentimiento resolutivo generaba un deber de cautela y coordinación previa. El impugnante, en lugar de suspender la entrega y elevar la duda a la Subgerencia de Administración y Finanzas o al Órgano de Logística, procedió de forma unilateral y fuera de horario administrativo, evidenciando una omisión del estándar de diligencia propio de su cargo (párrafo 45).
¿Por qué fue negligencia y no dolo?
Porque el impugnante no quiso causar un daño a la Entidad. Simplemente no verificó adecuadamente que la liquidación estuviera consentida antes de devolver las cartas fianza. Su conducta fue descuidada, no intencional.
5.2. Casos de nulidad por imputación defectuosa
Hechos
La señora N.P.N.V., Responsable del proyecto de inversión "Creación de la Trocha Carrozable de Tercer Orden e Integración Huatalaque San Cristóbal", no cumplió con presentar la documentación del proyecto del período 2020-2023, lo que habría generado un perjuicio económico.
Decisión del TSC
Sanción impuesta: suspensión de treinta (30) días. El TSC declaró la nulidad de la carta de inicio y de la resolución de sanción.
Fundamentos
- Falta de identificación de la función específica. La entidad, si bien consignó como norma complementaria la definición de "Proyectista responsable" establecida en el numeral 5.1.4 de la Directiva N.° 008-2010-GRM/REG-MOQ/DS, no se apreció que en la misma se describiera de manera específica y concreta las funciones de la impugnante vinculadas al incumplimiento imputado (párrafo 58). El principio de tipicidad no se satisface simplemente con la imputación de una falta administrativa: es esencial que el hecho imputado se subsuma en el supuesto contemplado en la norma jurídica (párrafo 59). La entidad no realizó una correcta operación de subsunción (párrafo 61).
- Aplicación simultánea de la Ley N.° 30057 y el Código de Ética. La entidad atribuyó a la impugnante simultáneamente las normas del régimen disciplinario de la Ley N.° 30057 y las previstas en la Ley N.° 27815 — Ley del Código de Ética de la Función Pública, para una misma conducta infractora; con lo cual inobservó lo establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N.° 30057, vulnerándose el principio de legalidad y, en consecuencia, el debido procedimiento administrativo (párrafo 72).
- Falta de análisis del elemento subjetivo. De la lectura tanto del acto de instauración como del de sanción, no se advirtió que se hubiese llevado a cabo un análisis sobre el elemento subjetivo (párrafo 73). La entidad debe determinar si la conducta que se atribuye a la impugnante es a título de dolo o culpa, pues en este último caso, el tipo infractor específico es el previsto en el literal d) del artículo 85° de la Ley N.° 30057 (párrafo 74).
Hechos
El señor R.A.G.C., Secretario Técnico del PAD del Fondo Metropolitano de Inversiones — INVERMET, desde el 2 de febrero de 2022 hasta el 13 de enero de 2023, no habría cumplido con efectuar la precalificación, emitir el informe correspondiente, ni dirigir las acciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, lo que habría conllevado a la prescripción del Expediente N.° 016-2022-STPAD.
Decisión del TSC
Sanción impuesta: suspensión de treinta (30) días. El TSC declaró la nulidad de la carta de inicio y de la resolución de sanción.
Fundamentos
- Falta de análisis de culpabilidad. La entidad no desarrolló un juicio de culpabilidad suficiente que permitiera sostener que el resultado (la prescripción) fue consecuencia de una actuación culposa atribuible al impugnante. La entidad se limitó a afirmar que el expediente prescribió o que no se emitió el informe correspondiente, sin analizar el plazo con el que contaba efectivamente el impugnante, la fecha real en que tuvo conocimiento del expediente, la complejidad de los hechos, la documentación pendiente de acopio, la carga de expedientes concurrentes, los recursos humanos asignados, las otras funciones desempeñadas y la existencia de períodos en los que el impugnante no ejerció el cargo (párrafos 78-84). La negligencia se estructura sobre la infracción de un deber de cuidado, y la entidad está obligada a explicar cuál era la conducta diligente exigible, por qué el impugnante estaba en condiciones reales de desplegarla, qué medios tenía a su disposición y de qué manera su omisión resultó jurídicamente reprochable (párrafo 78).
- Falta de análisis de causalidad. El principio de causalidad exige que la sanción recaiga únicamente sobre quien realiza la conducta constitutiva de infracción. Para sostener válidamente la imputación no bastaba constatar que el expediente estuvo bajo la Secretaría Técnica durante parte del período prescriptorio; era necesario determinar si la conducta omisiva atribuida al impugnante fue la causa jurídicamente relevante de la prescripción (párrafo 90). La entidad no explicó si la entrega de cargo fue revisada, si contenía efectivamente la información alegada, si el expediente fue advertido como pendiente, si la nueva Secretaría Técnica contó con un margen razonable para actuar o si el estado del expediente hacía materialmente inviable evitar la prescripción (párrafo 95).
- Falta de análisis del elemento subjetivo. La resolución impugnada incurrió en vicio de motivación sustancial, al haber omitido el análisis del elemento subjetivo de la responsabilidad disciplinaria, imponiendo una sanción sobre la base de un razonamiento predominantemente objetivo: "el expediente prescribió mientras el impugnante ostentaba el cargo de secretario técnico; por tanto, es responsable". Dicho razonamiento no satisface el estándar exigido por el principio de culpabilidad (párrafo 84).
Hechos
El señor J.C.V.O., Jefe de la Oficina Regional de Asesoría Jurídica del Gobierno Regional de Piura, suscribió el Informe N.° 0783-2021/GRP-460000, de fecha 23 de agosto de 2021, respecto de la aprobación de la Contratación Directa N.° 01-2021-OEC para la adquisición de mascarillas faciales y protectores faciales. En dicho informe, señaló que la Contratación Directa se encontraba fuera del plazo de regularización, considerando para ello una versión normativa que establecía un plazo de diez (10) días hábiles; pese a que dicha disposición había sido modificada por el Decreto Supremo N.° 162-2021-EF, publicado el 26 de junio de 2021, el cual amplió dicho plazo a veinte (20) días hábiles. Con ello, habría ocasionado que el Consejo Regional no aprobara la referida contratación directa por la suma de S/ 274,243.80.
Decisión del TSC
Sanción impuesta: suspensión de quince (15) días. El TSC declaró la nulidad de la carta de inicio y de la resolución de sanción.
Fundamentos
- Falta de identificación de la función específica. Para satisfacer el principio de tipicidad respecto de la comisión de la falta prevista en el literal d) del artículo 85, la entidad debía identificar de manera concreta las funciones que presuntamente habrían sido ejercidas de forma negligente en su condición de Jefe de la Oficina Regional de Asesoría Jurídica, así como la disposición y/o documentos que las contiene, desarrollando la relación directa de dichas funciones con los hechos imputados (párrafo 36). Sin embargo, la imputación se sustentó únicamente en que el impugnante suscribió el Informe N.° 0783-2021, sin precisar cuál era la función específica que el impugnante habría incumplido de manera negligente (párrafo 37).
- Cambio de tipificación entre imputación y sanción. La entidad dispuso iniciar procedimiento administrativo disciplinario al impugnante por la presunta comisión de la falta contemplada en el literal d) del artículo 85; sin embargo, al momento de sancionar, le imputó la presunta comisión de faltas en la Ley del Código de Ética de la Función Pública, evidenciándose que no existe coherencia o correlación entre la imputación realizada en la instauración y la sanción, vulnerándose lo contemplado en el precedente administrativo de observancia obligatoria (párrafo 47). Mediante la Resolución de Sala Plena N.° 011-2020-SERVIR/TSC se estableció el precedente sobre la coherencia o correlación entre la imputación y la sanción como garantía del derecho de defensa.
- Aplicación residual del Código de Ética. La Ley N.° 27815 se aplica en los supuestos no regulados por la Ley N.° 30057. Si bien a través del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley del Servicio Civil se reconoce como faltas a las infracciones administrativas de la Ley N.° 27815, esta aplicación es de carácter residual, es decir, en tanto la Ley N.° 30057 no contenga expresamente el supuesto de la falta que se pretenda imputar. El legislador ha prohibido la imputación simultánea en un mismo procedimiento administrativo de las normas que regulan el régimen disciplinario de la Ley N.° 30057 y las previstas en la Ley N.° 27815 para una misma conducta infractora (párrafo 48).
VI. Criterios para identificar la negligencia
De la casuística examinada se desprende una guía práctica de seis pasos para verificar si una conducta constituye negligencia (culpa) y no dolo:
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Verificar la existencia de una función específica
La entidad debe identificar con precisión la tarea, actividad o labor que el servidor debía cumplir, así como la norma que la contiene (MOF, ROF, contrato, directiva, ley sectorial). Sin esta identificación, la imputación es nula por violación del principio de tipicidad. El TSC ha anulado cartas de inicio por no precisar la función específica incumplida (Resolución N.° 001669-2026, párrafos 58-64; Resolución N.° 002854-2026, párrafos 36-40).
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Analizar la conducta
¿Se trató de una omisión (no hacer) o de una comisión (hacer mal)? ¿Hubo descuido, olvido, impericia o falta de cuidado? La negligencia se refiere a la manera descuidada, inoportuna, defectuosa, insuficiente, sin dedicación, sin interés, con ausencia de esmero y dedicación en que un servidor realiza sus funciones (Resolución N.° 001698-2026, párrafo 33).
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Examinar la intención
¿El servidor quiso causar el daño? ¿Actuó a propósito? ¿Planificó su conducta? Si la respuesta es afirmativa, no estamos ante negligencia, sino ante dolo. La entidad debe cambiar la tipificación. El TSC ha señalado que la entidad debe determinar si la conducta es a título de dolo o culpa, pues en este último caso, el tipo infractor específico es el previsto en el literal d) del artículo 85 (Resolución N.° 001669-2026, párrafo 74).
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Verificar el nexo causal
¿La conducta negligente causó el resultado lesivo? ¿Era previsible? ¿El servidor tenía condiciones reales para evitar el resultado? El TSC ha anulado sanciones porque la entidad no analizó si el impugnante tenía condiciones reales, materiales y funcionales para evitar el vencimiento del plazo prescriptorio (Resolución N.° 002452-2026, párrafos 78-84 y 89-97).
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La "prueba de fuego"
Si la entidad tiene que argumentar "voluntad", "premeditación", "decisión consciente" o "planificación", no está ante negligencia. Está ante dolo. Y debe cambiar la tipificación.
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La prohibición de mezclar negligencia y ética
La Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N.° 30057 prohíbe la aplicación simultánea del régimen disciplinario y el Código de Ética para una misma conducta. El TSC ha anulado procedimientos donde se imputan ambas cosas a la vez (Resolución N.° 001669-2026, párrafos 66-72; Resolución N.° 002854-2026, párrafos 42-51).
VII. Conclusiones
- La negligencia (literal d del artículo 85 de la Ley N.° 30057) es la vía para sancionar la culpa (descuido). No es dolo. El servidor negligente no quiere causar el daño; simplemente no pone el cuidado debido. Esta conclusión se desprende de las definiciones legales, jurisprudenciales y doctrinarias analizadas, y es confirmada por el Precedente de 2023, que señala que la negligencia "debe obedecer a un descuido o culpa".
- El dolo no se subsume en el literal d), sino en otros literales del artículo 85 (como los literales h, i o q) o en la vía ética (literal q concordado con el Código de Ética de la Función Pública). Si la conducta es intencional, la entidad debe cambiar la tipificación.
- La entidad debe motivar el elemento subjetivo (dolo o culpa) en la carta de inicio. No hacerlo, o hacerlo de manera ambigua, genera un vicio de nulidad. El TSC ha anulado cartas de inicio por no acreditar el elemento subjetivo (Resolución N.° 002153-2019-SERVIR/TSC) y por no analizar si el impugnante tenía condiciones reales para evitar el resultado (Resolución N.° 002452-2026).
- La jurisprudencia del TSC (Salas Primera y Segunda) proporciona criterios claros y uniformes para la correcta imputación de la negligencia: identificar la función específica, analizar la conducta, examinar la intención, verificar el nexo causal y no mezclar negligencia con ética.
- Se recomienda a las entidades capacitar a sus órganos instructores y secretarías técnicas para evitar estos errores. La correcta identificación de la negligencia exige analizar la intención del servidor: si hay voluntad, premeditación o planificación, no es negligencia.
VIII. Referencias
Normas
- Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil (2013).
- Decreto Supremo N.° 040-2014-PCM, Reglamento General de la Ley N.° 30057.
- Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444.
- Ley N.° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública.
- Directiva N.° 02-2015-SERVIR/GPGSC, Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N.° 30057.
Jurisprudencia
- Tribunal Constitucional del Perú, Expediente N.° 2868-2004-AA/TC.
- Tribunal Constitucional del Perú, Expediente N.° 01873-2009-PA/TC.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución de Sala Plena N.° 001-2023-SERVIR/TSC.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución de Sala Plena N.° 011-2020-SERVIR/TSC.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 002153-2019-SERVIR/TSC.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 001698-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 001815-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 001669-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 002452-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 002854-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 001696-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 002724-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Tribunal del Servicio Civil, Resolución N.° 001897-2026-SERVIR/TSC-Primera Sala.
Doctrina
- Morón Urbina, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica.
- Rodas Torres, M. A. (2025). Principios de confianza, causalidad y culpabilidad en la imputación subjetiva del derecho disciplinario. Saber Servir: Revista de la Escuela Nacional de Administración Pública, (13), 152–174.
- Vallejo Jiménez, G. A. (2014). Alcances del principio de confianza en la actividad médica. Revista Ratio Juris, 9(19), 53–76.
- Morgado Valenzuela, E. (1997). El despido disciplinario. En Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Instituto de Investigaciones Jurídicas.