Acto de hostilidad y acoso moral en el régimen del servicio civil

Resumen

El presente artículo analiza la distinción conceptual, normativa y competencial entre el acto de hostilidad, figura propia del régimen laboral de la actividad privada regulada por el Decreto Legislativo N.º 728, y el acoso moral u hostigamiento laboral, falta disciplinaria tipificada en la Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil, y su reglamento, el Decreto Supremo N.º 040-2014-PCM. Se demuestra que, aunque ambas instituciones protegen derechos conexos, pertenecen a ordenamientos jurídicos diferenciados: el primero es una causa de cese de la relación laboral equiparable al despido, de competencia del Poder Judicial; el segundo, una falta disciplinaria sancionable con suspensión o destitución, cuya apelación corresponde al Tribunal del Servicio Civil. A partir de los Informes Técnicos N.º 701-2020 y N.º 000566-2026 de SERVIR, así como de la jurisprudencia del Tribunal del Servicio Civil, se propone un protocolo de distinción para las Secretarías Técnicas de los Procedimientos Administrativos Disciplinarios a fin de evitar la incorrecta tipificación de conductas y la vulneración del debido proceso.

Palabras clave: acto de hostilidad, acoso moral, hostigamiento laboral, Ley N.º 30057, Decreto Legislativo N.º 728, Tribunal del Servicio Civil, régimen disciplinario, procedimiento administrativo sancionador.

1. Introducción

En la práctica de las Secretarías Técnicas de los Procedimientos Administrativos Disciplinarios (ST-PAD) de las entidades públicas peruanas es frecuente encontrar denuncias de servidores civiles que, ante un trato vejatorio o una supuesta persecución por parte de sus jefes, solicitan la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario por actos de hostilidad. Frecuentemente, estas denuncias son tramitadas bajo la Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil, tipificando la conducta como acoso moral o hostigamiento laboral, en aplicación del artículo 85, literal a), concordado con el numeral 98.2, literal e), del Decreto Supremo N.º 040-2014-PCM, Reglamento General de la citada ley.

Sin embargo, esta práctica encierra un riesgo de conmutación conceptual: el acto de hostilidad es una institución propia del régimen laboral de la actividad privada, regulada taxativamente por el artículo 30 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.º 728, cuya tutela corresponde al Poder Judicial o a la autoridad de trabajo; mientras que el acoso moral es una falta disciplinaria del régimen del Servicio Civil, cuya sanción es revisada, en segunda instancia, por el Tribunal del Servicio Civil (TSC).

La confusión se agrava cuando asistentes jurídicos o incluso modelos de inteligencia artificial sugieren que, por cuanto el TSC se ha declarado incompetente para conocer actos de hostilidad, estos no pueden ser denunciados en el ámbito de la administración pública. Esta afirmación es parcialmente cierta: el TSC no conoce de actos de hostilidad como figura laboral; pero ello no impide que una conducta hostilizante, cuando atenta contra la dignidad, la integridad psíquica o el clima laboral, sea correctamente tipificada como acoso moral y sancionada disciplinariamente.

El presente artículo tiene por objeto delimitar ambas figuras, exponer sus diferencias normativas y competenciales, y ofrecer un criterio práctico para la correcta calificación de conductas en el seno de las ST-PAD.

2. Marco normativo y conceptual

2.1. El acto de hostilidad en el Decreto Legislativo N.º 728

El artículo 30 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.º 728 —aprobado por el Decreto Supremo N.º 003-97-TR— establece una lista taxativa de conductas del empleador que resultan equiparables al despido, a saber: falta de pago de remuneraciones, reducción de categoría o remuneración, traslado perjudicial, inobservancia de medidas de seguridad, actos de violencia o faltamiento grave de palabra, discriminación, actos contra la moral o la dignidad, y negativa de ajustes razonables para trabajadores con discapacidad. (Fuente: LP Derecho, "Jurisprudencia del artículo 30 del TUO del DL 728", 11 de diciembre de 2022).

La naturaleza jurídica de esta figura es laboral. Su finalidad no es sancionar al empleador con una pena disciplinaria, sino proteger la continuidad de la relación de trabajo permitiendo al trabajador solicitar el cese de la hostilidad, la reposición o la indemnización. Por ello, antes de accionar judicialmente, el trabajador debe emplazar por escrito al empleador, otorgándole un plazo no menor de seis días naturales para que enmiende su conducta.

2.2. El acoso moral en la Ley N.º 30057 y su reglamento

La Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil, en su artículo 85, establece un listado de faltas disciplinarias sancionables con suspensión o destitución. El literal a) de dicha norma reprime el incumplimiento de las normas establecidas en la presente Ley y su reglamento. El Decreto Supremo N.º 040-2014-PCM, Reglamento General de la Ley, desarrolla esta falta en el numeral 98.2 del artículo 98, señalando como conducta infractora "acosar moral o sexualmente" (literal e)).

El bien jurídico protegido no es la permanencia en el empleo, sino la dignidad humana, el honor, la intimidad, la igualdad, la no discriminación y, en general, el clima laboral. La sanción persigue una finalidad disciplinaria: la preservación de la ética y el orden interno del servicio civil.

3. Diferencias esenciales entre ambas figuras

A continuación, se sintetizan los puntos de quiebre entre el acto de hostilidad y el acoso moral:

4. Los pronunciamientos de SERVIR y del Tribunal del Servicio Civil

4.1. El Informe Técnico N.º 701-2020-SERVIR/GPGSC

En agosto de 2020, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil aprobó el Informe Técnico N.º 701-2020, que constituye la primera piedra de toque para entender el acoso moral en el sector público. Allí se define la falta disciplinaria como:

"la manifestación de una conducta inicua o abusiva practicada por el empleador, un servidor o un grupo de servidores contra otro servidor o grupo de servidores públicos; sea mediante comportamientos, palabras, actos, gestos o escritos que pueden atentar contra la personalidad, dignidad, integridad física o psíquica o que puedan poner en riesgo el empleo o degradar el clima de trabajo".

— Informe Técnico N.º 701-2020-SERVIR/GPGSC

Es relevante destacar que este informe incluye una nota al pie en la que se precisa que los "actos de hostilidad" a los que se refiere son los descritos en el artículo 30 del D. Leg. N.º 728, y que dicha norma resulta de aplicación solo en el ámbito del sector privado. Esta aclaración es fundamental: SERVIR delimita expresamente el campo de aplicación de cada figura, evitando su confusión.

4.2. El Informe Técnico N.º 000566-2026-SERVIR/GPGSC

En marzo de 2026, SERVIR profundizó en la distinción entre las modalidades "inicua" y "abusiva" del acoso moral. Según este pronunciamiento:

• Conducta inicua: es aquella "contraria a un trato justo o equitativo". Se trata de un trato desigual, arbitrario o que rompe la justicia elemental en la relación entre servidores.
• Conducta abusiva: es aquella en la que el sujeto activo "extralimita sus atribuciones". No basta con ser injusto; se requiere un ejercicio desbordado del poder o la autoridad.

Ambas modalidades comparten un requisito indispensable: deben afectar el libre desarrollo de la personalidad, la dignidad, la integridad física o psíquica, o degradar el clima de trabajo. Asimismo, pueden configurarse con una sola acción, sin necesidad de reiteración, conforme al Convenio N.º 190 de la OIT. (Fuente: LP Derecho, "Hostigamiento laboral: diferencia entre conducta inicua y conducta abusiva", 31 de marzo de 2026).

4.3. La incompetencia del TSC para conocer actos de hostilidad

La Resolución N.º 003819-2025-SERVIR/TSC, de la Primera Sala, ilustra con claridad la frontera competencial. En dicho caso, una servidora solicitó el cese de actos de hostilidad laboral. El TSC declaró improcedente el recurso por incompetencia, señalando que sus funciones se limitan a controversias sobre acceso al servicio civil, evaluación, progresión, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo. Como la solicitud de cese de hostilidad no encaja en ninguna de estas materias, el Tribunal no puede conocerla.

4.4. La competencia del TSC para revisar sanciones por acoso moral

En contraste, la Resolución N.º 002111-2026-SERVIR/TSC, de la Segunda Sala, muestra al Tribunal ejerciendo su competencia plena en materia de acoso moral. Se imputó a un servidor la comisión de "actos de hostigamiento laboral", tipificados como falta disciplinaria en el literal a) del artículo 85 de la Ley N.º 30057, concordante con el literal e) del numeral 98.2 del artículo 98 del Reglamento. El Tribunal revisó la sanción de suspensión impuesta, confirmando que el acoso moral es materia disciplinaria bajo la Ley del Servicio Civil.

5. El problema práctico en las Secretarías Técnicas del PAD

5.1. ¿Es correcto tratar el "acto de hostilidad" como "acoso moral"?

La respuesta debe matizarse. Si la ST-PAD ha recibido denuncias por actos de hostilidad y las ha tipificado como acoso moral bajo la Ley N.º 30057, existen dos escenarios posibles:

La conclusión es, por tanto, que no toda conducta denominada "hostilidad" por el denunciante es un acto de hostilidad del D. Leg. N.º 728. La etiqueta popular no determina la calificación jurídica. Corresponde a la ST-PAD, en ejercicio de su labor de precalificación, analizar si los hechos denunciados encajan en la definición de conducta "inicua" o "abusiva" que atenta contra la dignidad (acoso moral), o si, por el contrario, constituyen una decisión unilateral grave del empleador (acto de hostilidad).

5.2. El riesgo de la falsa analogía

El error de tratar como sinónimos "acto de hostilidad" y "acoso moral" produce efectos negativos de calado:

• Vulneración del debido proceso: si se sanciona a un servidor por una falta que no está tipificada en la Ley N.º 30057 (por ejemplo, "reducir la categoría del subordinado"), se vulnera el principio de legalidad y tipicidad propio del régimen disciplinario.
• Incompetencia: si la resolución sancionadora es apelada, el TSC podría anularla por inexistencia de falta, generando responsabilidad administrativa funcional.
• Denegación de tutela judicial efectiva: si se indica al denunciante que su única vía es el PAD por acoso moral, cuando en realidad su pretensión es el cese de una hostilidad del empleador (reducción de sueldo, traslado, etc.), se le estaría desviando de la vía judicial competente.

6. La concurrencia de vías y el principio non bis in idem

Una misma conducta hostilizante puede, en teoría, generar dos respuestas jurídicas paralelas: una disciplinaria (sanción al jefe hostigador) y otra laboral (cese de la hostilidad o indemnización para la víctima). El Informe Técnico N.º 000566-2026 aborda esta problemática al señalar que el principio non bis in idem es un contenido implícito del debido proceso, aplicable al poder punitivo estatal, incluida la potestad disciplinaria.

Sin embargo, la aplicación de este principio requiere verificar la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. En el caso de la hostilidad y el acoso moral, aunque los hechos materiales puedan coincidir (por ejemplo, un trato denigrante persistente), los sujetos procesales y los fines difieren: en el PAD, el sujeto pasivo es el servidor denunciado; en el proceso laboral, el sujeto pasivo es el empleador. Por tanto, no es automático que exista non bis in idem, pero sí es un aspecto que las ST-PAD deben tener presente cuando adviertan que el denunciante ya ha iniciado vía judicial.

7. Propuesta de protocolo de distinción para las ST-PAD

A la luz de lo expuesto, se propone el siguiente protocolo de actuación para las Secretarías Técnicas:

1. Recepción de la denuncia

   Identificar si el denunciante se refiere a una decisión del empleador (pago, categoría, traslado, horario) o a un trato interpersonal (insultos, aislamiento, humillación, intimidación).

2. Verificación del régimen

   Confirmar si el denunciante y el presunto infractor están bajo la Ley N.º 30057 o bajo otro régimen (D. Leg. N.º 276, D. Leg. N.º 728, Ley N.º 29944, etc.).

3. Calificación jurídica

   Si los hechos son decisiones del empleador del art. 30 D. Leg. N.º 728 → no es falta disciplinaria en la Ley N.º 30057; orientar al denunciante hacia el Poder Judicial o SUNAFIL. Si los hechos son trato inicuo o abusivo contra la dignidad → sí es acoso moral; tramitar el PAD.

4. Imputación precisa

   En la resolución de inicio del PAD, imputar la falta como "acosar moral o sexualmente" (art. 98.2.e del Reglamento), describiendo la conducta concreta (palabras, gestos, actos, escritos) y su afectación a la dignidad o clima laboral. Evitar usar la etiqueta "actos de hostilidad".

5. Notificación de incompetencia

   Si la denuncia es claramente de actos de hostilidad del D. Leg. N.º 728, emitir un documento de orientación al denunciante, dejando constancia de que la materia no corresponde al régimen disciplinario de la Ley N.º 30057.

8. Conclusiones

1. El acto de hostilidad y el acoso moral son figuras jurídicas distintas. El primero pertenece al régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. N.º 728) y tiene naturaleza de causa de terminación de la relación laboral; el segundo es una falta disciplinaria del régimen del Servicio Civil (Ley N.º 30057).
2. El Tribunal del Servicio Civil es incompetente para conocer actos de hostilidad en la vía del cese de hostilidad, pero es plenamente competente para revisar sanciones disciplinarias por acoso moral cuando el servidor está bajo la Ley N.º 30057.
3. La práctica de las ST-PAD de tipificar como acoso moral denuncias que en realidad describen actos de hostilidad del artículo 30 del D. Leg. N.º 728 es jurídicamente incorrecta y expone a la entidad a nulidades por vulneración del principio de legalidad.
4. No obstante, si la conducta denunciada consiste en un trato inicuo o abusivo que atenta contra la dignidad, la integridad psíquica o el clima laboral, su correcta calificación es el acoso moral o hostigamiento laboral, tipificado en el artículo 98 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil.
5. La confusión terminológica se origina en el uso coloquial del término "hostilidad" por parte de los denunciantes y en la referencia del Informe Técnico N.º 701-2020 a "actos de hostigamiento u hostilidad", la cual debe entenderse en su contexto normativo: como una referencia al lenguaje común, no como una incorporación del artículo 30 del D. Leg. N.º 728 al régimen disciplinario.
6. Se recomienda a las ST-PAD adoptar un protocolo de distinción que verifique, en la fase de precalificación, si los hechos denunciados encajan en la lista taxativa del D. Leg. N.º 728 o en la cláusula abierta de conducta inicua o abusiva de la Ley N.º 30057, a fin de garantizar el debido proceso y la tutela jurisdiccional correcta de los derechos de los servidores.